文章來源：中國環(huán)境報
黨的十八大是中國綠色發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)折點。通過5年的努力，生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進展。黨的十九大后，中國將進入中國綠色發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)承期，既要完成2020年的綠色發(fā)展目標，也要為2030年乃至2050年的綠色發(fā)展目標奠定基礎(chǔ)。
鑒于此，有必要對黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的思路與舉措進行全面總結(jié)與梳理，為十九大后深入開展生態(tài)文明建設(shè)和體制改革提出建議。
中國生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的輝煌成就
黨的十八大特別是黨的十八屆三中全會以來，中國生態(tài)文明建設(shè)與體制改革盡管面臨巨大的環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn)，但經(jīng)過各方面的努力，制度不斷落地，取得了巨大成就。
在理念培育方面，綠色生產(chǎn)和綠色生活方式的培育是一場革命。通過對正面典型的示范引領(lǐng)和對反面典型的嚴肅懲罰，保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、綠水青山就是金山銀山以及生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰的理念廣為各方接受，高質(zhì)量、有效益的發(fā)展正在成為各地的自覺實踐。目前，生態(tài)文明歷史觀、法治觀、矛盾論、范疇論等哲學和法律理論已經(jīng)形成，綠色發(fā)展觀深入人心。
在主體架構(gòu)方面，通過改革有序地發(fā)揮了地方黨委、地方政府、地方人大、地方政協(xié)、司法機關(guān)、社會組織、企業(yè)和個人在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，環(huán)境共治的格局正在形成。
其中，通過權(quán)力清單的建設(shè)，確立了權(quán)責一致、終身追究的原則。通過環(huán)境保護考核、督察、督查、約談、追責，推進了環(huán)境保護黨政同責的深入實施。地方人民政府向同級人大匯報環(huán)境保護工作，政協(xié)參與環(huán)境保護工作的民主監(jiān)督，檢察機關(guān)通過環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟加強對企業(yè)和地方執(zhí)法機關(guān)的司法監(jiān)督，公民和社會組織在信息公開的基礎(chǔ)上加強了對企業(yè)和執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督，環(huán)境保護企業(yè)特別是龍頭企業(yè)通過投融資機制積極參與環(huán)境保護第三方治理，促進了環(huán)境質(zhì)量的改善。
在區(qū)域發(fā)展方面，通過改革統(tǒng)籌和優(yōu)化了區(qū)域的發(fā)展資源。為了降低物流成本，減少物流時間，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在更大區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化、調(diào)整甚至一體化發(fā)展，京津冀、長三角、珠三角等地加強了區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，北京周邊的一些市在中央?yún)f(xié)調(diào)下放棄了發(fā)展鋼鐵。京津冀等地制定了區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，推行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同執(zhí)法、統(tǒng)一司法、協(xié)同應急等措施。海南省、寧夏回族自治區(qū)和一些縣市正在開展“多規(guī)合一”試點，發(fā)展空間正在不斷優(yōu)化。上游與下游間的生態(tài)補償以及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償正在全面建立，區(qū)域綠色發(fā)展的公平機制開始發(fā)揮效應。排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易、用能權(quán)交易正在進行，污水和垃圾處理的第三方治理市場持續(xù)火爆，為改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量奠定了市場基礎(chǔ)。城市垃圾分類和城鎮(zhèn)污水集中處理穩(wěn)步推進，農(nóng)村垃圾分類收集處理和農(nóng)村污水治理在一些省域取得突破，城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治取得新進展，社會的文明意識和文明水平進入新階段。通過區(qū)域一盤棋的綠色發(fā)展改革，整體提升了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效率，環(huán)境保護的社會性與自然性不斷契合。
在有效監(jiān)管方面，通過建立健全區(qū)域環(huán)境影響評價制度和區(qū)域產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度，既提高了行政審批效率，又預防和控制了區(qū)域環(huán)境風險。
通過省以下環(huán)境監(jiān)測垂直管理、懲罰造假，維護了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性，初步形成了以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的大氣環(huán)境管理模式，實現(xiàn)了管理模式的轉(zhuǎn)型，有力地提高了環(huán)境質(zhì)量。通過打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，打擊紅頂中介，保證了地方環(huán)境保護審批和環(huán)境保護考核的真實性，維護了環(huán)境保護考核和生態(tài)文明評價考核的嚴肅性，有利于形成正確的政績觀。通過垂直管理制度改革，一些地方建立了環(huán)境保護警察制度，一定程度地遏制了市縣的地方保護主義。通過環(huán)境保護黨政同責、中央環(huán)境保護督察和環(huán)境保護專項督查，2016年至今，追究了1萬多人的責任，有力地打擊了環(huán)境保護形式主義。而這些，是以前一二十年都想解決而難以解決的。
在保障措施方面，綠色金融體系、環(huán)境保護投融資體系的推行，為綠色發(fā)展保駕護航。
如，2015年全國環(huán)保投資總額為8806億元，比2012年增長6.7%，2016年達到萬億；2015年全國環(huán)保污染治理和運營費用是3282億元，比2012年增長25%。史上最嚴的《環(huán)境保護法》和其他環(huán)境法律，規(guī)定了企業(yè)自我監(jiān)測、信息公開等義務(wù)，提高了罰款標準，規(guī)定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任、公益訴訟等新措施。2015年新《環(huán)境保護法》實施以來，幾十萬、幾百萬甚至高達幾千萬的按日計罰對違法企業(yè)形成了威懾，數(shù)以千計的環(huán)境違法者被行政拘留甚至刑事拘留，一批黨政官員因為環(huán)境失職被追究紀律、行政甚至刑事責任；一些環(huán)境污染和生態(tài)破壞企業(yè)因為引起公憤被社會組織或者檢察機關(guān)告上法庭，幾千萬甚至幾個億的環(huán)境損害賠償金額使得污染環(huán)境無利可圖。
總體來看，環(huán)境保護法律法規(guī)的牙齒更尖銳了，有法必依的法治氛圍正在形成。通過建立自然資源資產(chǎn)負債表、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)目標評價與考核、環(huán)境保護責任終身責任追究、黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度，河北省委、甘肅省委原主要領(lǐng)導在中央環(huán)境保護督察后被嚴厲批評，一些省部級和廳局級干部被查處，地方黨政領(lǐng)導目前被戴上了盡職履責的緊箍咒。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有河北和甘肅等地被中央嚴厲追責的前車之鑒，各省、市、縣三級黨委和政府的官員都很敬畏黨內(nèi)法規(guī)和國家環(huán)境法律嚴肅的追責，內(nèi)心深處已被觸動。
在治理實效方面，通過優(yōu)化區(qū)域的空間發(fā)展格局，區(qū)域環(huán)境風險正在通過規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價得到控制；通過中央環(huán)境保護督察、環(huán)境保護專項督查，“散亂污”企業(yè)正在被清理整頓，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在科學調(diào)整，工業(yè)技術(shù)正在轉(zhuǎn)型升級；通過嚴肅問責，侵占自然保護區(qū)、破壞濕地、污染環(huán)境的現(xiàn)象被大力遏制，環(huán)境保護的形式主義正在被克服，一批綜合和特色的國家公園已經(jīng)建立，一些植物物種正在恢復，一些消失的野生動物重新出現(xiàn)，生物系統(tǒng)的穩(wěn)定性在休養(yǎng)生息中得以增強。
國家統(tǒng)計局2017年發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2015年全國COD排放比2012年下降8.3%，氨氮排放比2012年下降9.3%；2015年二氧化硫排放量比2012年下降12.2%，氮氧化物方面下降20.8%；2016年京津冀地區(qū)PM2.5的平均濃度是71微克/立方米，比2013年下降33%，治理效果有目共睹；長三角PM2.5平均濃度是46微克，每立方米下降31.3%；珠三角地區(qū)PM2.5平均濃度下降31.9%。人民群眾在具體、生動的生態(tài)文明實踐中感受到了環(huán)境改善的效果。目前，全社會的環(huán)境保護獲得感不斷增強，生態(tài)文明的理念不斷深入民心，生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的共識已經(jīng)形成。
中國生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的繼往開來
2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》在國家層面首提倡導生態(tài)文明，黨的十七大把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建設(shè)小康社會的奮斗目標體系，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建成小康社會的奮斗目標體系，并納入“五位一體”總體布局。
自此，生態(tài)文明正式進入經(jīng)濟和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場。經(jīng)過醞釀期和萌芽期，生態(tài)文明建設(shè)與體制改革即將完成初創(chuàng)期。目前，在新發(fā)展觀的指引下，生態(tài)文明制度體系的四梁八柱基本建立，資源能源節(jié)約、環(huán)境友好的關(guān)鍵體制、制度和機制已經(jīng)初步創(chuàng)建，成效不斷地顯現(xiàn)。這些成效得益于黨對生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的高度重視和堅強領(lǐng)導，得益于黨政同責體制和中央環(huán)境保護督察兩大利劍的重要保障，得益于環(huán)境共治體制、制度和機制的全面均衡推進。
黨的十九大后，可以考慮對現(xiàn)行的生態(tài)文明建設(shè)和改革措施進行全面評估，揚長補短，針對現(xiàn)實的重點難點問題、制度構(gòu)建的薄弱環(huán)節(jié)和體制制度運行中的梗阻問題，加強體制優(yōu)化、制度整合和機制創(chuàng)新，確保生態(tài)文明建設(shè)與體制改革在新時代不斷取得實效。